A participação de empresa cujo titular ou sócio seja cônjuge, companheiro ou familiar de vereador é legalmente permitida em processo de Credenciamento no município em que ele ocupa o mandato legislativo. A Lei nº 14.133/21 (Lei de Licitações), ao disciplinar impedimentos e vedações, delimita de forma objetiva o campo de incidência das restrições.

Essas restrições são direcionadas a vínculos com dirigentes do órgão contratante ou com agentes públicos diretamente envolvidos na condução do procedimento, sem que a proibição seja extensiva a agentes políticos do Poder Legislativo Municipal.

A participação demanda, cumulativamente, a observância de critérios objetivos, impessoais e previamente definidos no edital de credenciamento, especialmente dos critérios de habilitação e remuneração, aplicáveis de forma uniforme a todos os interessados que atendam às exigências do chamamento público; a segregação de funções entre os responsáveis pela instrução, decisão e fiscalização do procedimento; o registro formal e transparente de todos os atos praticados; e a abstenção de qualquer atuação do vereador em questões relacionadas ao credenciamento.

Esta é a orientação do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (TCE-PR), em resposta à Consulta formulada pelo Município de Palmeira (Região dos Campos Gerais), por meio da qual questionou se seria legalmente permitida a participação, em processo de credenciamento, de empresa cujo titular ou sócio seja cônjuge, companheiro ou familiar de vereador em exercício de mandato no município, à luz dos princípios da moralidade, impessoalidade e isonomia previstos na Lei nº 14.133/21?

Instrução do processo

A Coordenadoria de Apoio e Instrução Suplementar (CAIS) do TCE-PR ressaltou que é legalmente permitida a participação, em processo de credenciamento, de empresa cujo titular ou sócio seja cônjuge, companheiro ou familiar de vereador em exercício no município.

A unidade técnica afirmou que a Lei 14.133/2021, ao disciplinar impedimentos e vedações, delimita de forma objetiva o campo de incidência das restrições, direcionando-as a vínculos com dirigentes do órgão contratante ou com agentes públicos diretamente envolvidos na condução do procedimento, não estendendo, por si só, a proibição a agentes políticos do Poder Legislativo Municipal.

No entanto, a CAIS alertou que, para tanto, devem ser observados alguns requisitos, como o estabelecimento de critérios objetivos impessoais e previamente definidos no edital de credenciamento, a segregação de funções entre os responsáveis por diferentes atribuições no procedimento, o registro formal de todos os atos praticados e a abstenção expressa de qualquer atuação do vereador no credenciamento.

Finalmente, a unidade técnica ressaltou que no credenciamento não há julgamento comparativo de propostas, nem discricionariedade na escolha do contratado, de modo que o vínculo subjetivo entre agentes públicos e particulares perde relativa relevância decisória, reduzindo sensivelmente a probabilidade de direcionamento ou favorecimento individualizado.

O Ministério Público de Contas (MPC-PR) concordou integralmente com a resposta sugerida pela CAIS.

Legislação, jurisprudência e doutrina

O artigo 37 da Constituição Federal dispõe que a administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

O inciso XXI desse artigo constitucional estabelece que, ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.  

O inciso L da Lei 14.133/21 define comissão de contratação como o conjunto de agentes públicos indicados pela administração, em caráter permanente ou especial, com a função de receber, examinar e julgar documentos relativos às licitações e aos procedimentos auxiliares.

O artigo 14 da Lei de Licitações expressa que não poderão disputar licitação ou participar da execução de contrato, direta ou indiretamente:  autor do anteprojeto, do projeto básico ou do projeto executivo; pessoa física ou jurídica, quando a licitação versar sobre obra, serviços ou fornecimento de bens a ele relacionados (inciso I); empresa, isoladamente ou em consórcio, responsável pela elaboração do projeto básico ou do projeto executivo; ou empresa da qual o autor do projeto seja dirigente, gerente, controlador, acionista ou detentor de mais de 5% do capital com direito a voto, responsável técnico ou subcontratado, quando a licitação versar sobre obra, serviços ou fornecimento de bens a ela necessários (II).

De acordo com esse artigo, também não poderão disputar licitação ou participar da execução de contrato, direta ou indiretamente: pessoa física ou jurídica que se encontre, ao tempo da licitação, impossibilitada de participar da licitação em decorrência de sanção que lhe foi imposta (inciso III); aquele que mantenha vínculo de natureza técnica, comercial, econômica, financeira, trabalhista ou civil com dirigente do órgão ou entidade contratante ou com agente público que desempenhe função na licitação ou atue na fiscalização ou na gestão do contrato, ou que deles seja cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, devendo essa proibição constar expressamente do edital de licitação (IV); empresas controladoras, controladas ou coligadas, nos termos da Lei nº 6404/1976, concorrendo entre si (V); e pessoa física ou jurídica que, nos cinco anos anteriores à divulgação do edital, tenha sido condenada judicialmente, com trânsito em julgado, por exploração de trabalho infantil, por submissão de trabalhadores a condições análogas às de escravo ou por contratação de adolescentes nos casos vedados pela legislação trabalhista (VI).

O artigo 28 da Lei de Licitações dispõe que são modalidades de licitação o Pregão, a Concorrência, o Concurso, o Leilão e o Diálogo Competitivo. O parágrafo 1º desse artigo fixa que, além dessas modalidades, a administração pode servir-se dos procedimentos auxiliares previstos no artigo 78 dessa lei; e o parágrafo seguinte (2º), que é vedada a criação de outras modalidades de licitação ou, ainda, a combinação das modalidades previstas em lei.

O artigo 78 da Lei nº 14.133/21 estabelece que são procedimentos auxiliares das licitações e das contratações regidas por essa lei o Credenciamento, a Pré-Qualificação, o Procedimento de Manifestação de Interesse, o Sistema de Registro de Preços e o Registro Cadastral.

O parágrafo 1º desse artigo fixa que os procedimentos auxiliares obedecerão a critérios claros e objetivos definidos em regulamento; e o parágrafo seguinte (2º), que o julgamento que decorrer dos dois primeiros procedimentos auxiliares elencados seguirá o mesmo procedimento das licitações.

O Acórdão nº 2146/18 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 112974/17) expressa que um município pode contratar o único hospital instalado em seu território por meio de inexigibilidade de licitação, para a prestação de serviços de urgência e emergência à população local, mesmo que o vice-prefeito seja o proprietário da instituição. 

O Acórdão nº 2290/19 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 839610/17) fixa que é vedada a participação de empresa que tenha vínculo com dirigente ou servidor integrante da unidade responsável pela licitação, ou com qualquer servidor que, de acordo com a autoridade administrativa competente, tenha poder de influência sobre o certame.

Essas vedações incidem sobre servidores públicos efetivos, temporários ou comissionados; e aplicam-se também na hipótese de contratação direta, inclusive nos processos de credenciamento mediante inexigibilidade de licitação.

A proibição incide mesmo quando o servidor do órgão ou entidade contratante figurar como mero sócio cotista, sem poderes de administração, e ainda que não seja responsável pela prestação direta do serviço; e na hipótese em que o servidor seja responsável pela prestação do serviço contratado, mesmo sem constar no quadro societário da empresa contratada.

O Acórdão nº 201/20 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 137842/19) dispõe que, excepcionalmente, servidores municipais ocupantes do cargo de médico podem ser contratados para a realização de plantões ou sobreavisos junto a entidades municipais de saúde, apesar da vedação disposta no inciso III do artigo 9º da Lei nº 8.666/93 (antiga Lei de Licitações e Contratos).

Esse acórdão estabelece que, inclusive, a contratação pode ser realizada por meio de empresa terceirizada, desde que sejam atendidos os requisitos, estabelecidos pelo Acórdão nº 549/11 - Tribunal Pleno do TCE-PR, de que não existem outras empresas no mercado que possam oferecer o serviço; a situação seja devidamente motivada por meio de processo de inexigibilidade de licitação ou outro competente; o contrato seja formalizado com cláusulas uniformes; e os valores pagos estejam absolutamente adequados aos praticados no mercado. 

O Acórdão nº 2145/21 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 425856/20) fixa que empresa que tenha como sócio cônjuge, companheiro, ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade até o terceiro grau, de integrante do Controle Interno de entidade licitante não pode participar da licitação promovida pelo órgão em que o parente é controlador, nem pode ser contratada pela entidade controlada.

O Acórdão nº 2172/25 - Tribunal Pleno do TCE-PR (Consulta nº 854085/24) dispõe que a regra é a aplicação das disposições do inciso IV do artigo 14 da Lei 14.133/21, que veda a disputa em licitação ou participação na execução de contrato, direta ou indiretamente, daquele que mantenha vínculo de natureza técnica, comercial, econômica, financeira, trabalhista ou civil com dirigente do órgão ou entidade contratante ou com agente público que desempenhe função na licitação ou atue na fiscalização ou na gestão do contrato, ou que deles seja cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau.

Segundo o acórdão, essa regra somente pode ser afastada em hipóteses excepcionais, nas quais se verifique que a contratação do licitante sujeito a essa causa de impedimento é a única alternativa capaz de atender ao objeto licitado, face as dificuldades enfrentadas no caso concreto.

Para tanto, deve ser comprovada no processo de contratação a situação de excepcionalidade e demonstrada a compatibilidade dos preços contratados com aqueles praticados no mercado; e devem ser adotadas salvaguardas adicionais pelo Controle Interno, a fim de garantir a lisura da contratação e da execução contratual.

O acórdão também expressa que a definição precisa de quais pessoas podem ser enquadradas como "dirigente de órgão ou entidade contratante" dependerá, necessariamente, do exame da legislação local responsável por dispor a respeito da estrutura administrativa a ser observada pelo órgão ou entidade contratante, considerando-se, também, o poder de influência do servidor sobre o resultado do certame ou a execução do contrato.

Desse modo, a vedação contida no artigo 14, inciso IV, da Lei 14.133/21 deve ser estendida aos demais componentes da linha hierárquica do "dirigente" na estrutura estatal, em razão do poder de influência que o superior hierárquico pode exercer sobre a disputa do certame ou a execução do contrato.

Ainda conforme essa decisão, os ordenadores de despesas também devem obediência à regra contida no artigo 14, inciso IV, da Lei 14.133/21, seja por atuarem na condição de dirigente do órgão ou entidade contratante, caso tenham poder de direção, ou por atuarem na condição de agente público que desempenha função no procedimento licitatório ou na gestão do contrato.

O acórdão fixa que a opção pela realização de licitações separadas ou conjuntas pertence ao juízo discricionário do administrador público, não competindo ao Tribunal de Contas entrar ao mérito do ato administrativo.

No caso da opção pela realização de licitações separadamente, por diferentes órgãos que não possuem hierarquia entre si na estrutura municipal, não há incidência do impedimento legal, pois é inexistente o poder de influência ou interferência de um órgão sobre os processos licitatórios realizados pelo outro.

No caso da realização de licitações conjuntamente, por diferentes órgãos da estrutura municipal, haverá incidência do impedimento legal, tendo em vista a capacidade de influência ou interferência sobre o processo licitatório de todos os órgãos participantes.

No julgamento da Representação nº 23811/26 (Acórdão nº 6/26 - Tribunal Pleno do TCE-PR), o conselheiro Fernando Guimarães afirmou que a Lei 14.133/2021, ao tratar das vedações objetivas à participação em licitações e execuções contratuais, estabelece, no artigo 14, IV, que não poderão disputar licitação aqueles que mantenham vínculo de natureza técnica, comercial, econômica, financeira, trabalhista ou civil com dirigente do órgão contratante ou com agente público que desempenhe função na licitação, fiscalização ou gestão do contrato, incluindo-se os respectivos cônjuges e parentes até o terceiro grau.

Nessa ocasião, Guimarães enfatizou que a norma é objetiva e expressa ao delimitar o campo de incidência: o impedimento recai apenas sobre vínculos com dirigentes do órgão contratante ou com agentes diretamente envolvidos com o processo licitatório.

O conselheiro lembrou que o texto legal não estende a vedação a qualquer agente político do município, nem a vereadores, cujas funções típicas são legislativas, fiscalizatórias em perspectiva política e totalmente desvinculadas do desempenho das funções administrativas do Poder Executivo.

Guimarães ressaltou que vereadores não são dirigentes do órgão contratante, não integram comissões de contratação, não gerem processos licitatórios, não fiscalizam contratos administrativos no plano operacional e não exercem funções administrativas ou hierárquicas no âmbito do Executivo.

Assim, o conselheiro concluiu que, sob a literalidade da lei, não havia base normativa para concluir que o fato de o sócio de empresa ser cônjuge de vereador configure impedimento automático à participação em credenciamento, licitação ou contratação direta.

Ele destacou que essa mesma conclusão é reforçada pelo entendimento consolidado de que, para que a vedação incida, é indispensável a verificação de risco concreto de comprometimento da isonomia e da moralidade, e não uma presunção abstrata fundada unicamente no parentesco.

Decisão

O relator do processo, conselheiro Ivan Bonilha, acompanhou as manifestações uniformes da unidade técnica e do órgão ministerial em relação à possibilidade jurídica de participação, em procedimento de credenciamento instaurado pelo Poder Executivo Municipal, de empresa cujo titular ou sócio mantenha vínculo conjugal ou de parentesco com vereador em exercício de mandato no município licitante.

Bonilha explicou que a resposta à Consulta demandou a interpretação das disposições do artigo 14, IV, da Lei 14.133/21, que veda a disputa ou execução contratual quando houver vínculo do licitante com dirigente do órgão ou entidade contratante ou com agente público que desempenhe função na licitação ou atue na fiscalização ou na gestão do contrato.

O conselheiro afirmou que o legislador delimitou objetivamente o alcance do impedimento a situações em que haja potencial influência funcional sobre o procedimento ou sobre a execução. Ele lembrou que não há, contudo, impedimento automático baseado exclusivamente em parentesco com agente político do Legislativo Municipal, que não integra a estrutura administrativa do órgão promotor do credenciamento.

O relator alertou que, embora inexista vedação legal expressa, impõe-se a realização de análise sistemática e contextualizada, que o ente promotor da licitação deverá realizar à luz das circunstâncias do caso concreto.

Ele destacou que, nesse sentido, deve-se prevenir qualquer situação capaz de configurar influência indevida do parlamentar sobre o procedimento, a qual pode ser evidenciada, exemplificativamente, pela participação direta na condução da licitação ou pela existência de vínculo funcional, hierárquico ou decisório com o órgão ou entidade contratante.

Bonilha registrou, ainda, a relevância da ponderação apresentada pela CAIS quanto à natureza do Credenciamento, hipótese em que o risco de favorecimento ou de influência indevida é, em regra, mitigado.

Ele frisou que isso ocorre porque a lógica procedimental própria desse instituto afasta a competição entre os interessados, circunstância que reduz sensivelmente a possibilidade de direcionamento ou de interferência indevida no resultado do procedimento.

Mas o conselheiro entendeu que, apesar de se reconhecer que os riscos envolvidos são reduzidos e que não há vedação legal expressa para a participação em credenciamento de empresa cujo titular ou sócio mantenha vínculo conjugal ou de parentesco com vereador em exercício, é recomendável que o órgão licitante adote cautelas adicionais aptas a reforçar a observância dos princípios que regem a administração pública.

Assim, o relator concluiu que, nesse caso, é necessária a estrita observância e implementação de medidas como a segregação de funções entre as áreas responsáveis pela condução do credenciamento; a formalização e ampla publicidade dos critérios de habilitação e de remuneração; o adequado registro documental de todos os atos praticados; e a abstenção de qualquer atuação do vereador em questões relacionadas ao credenciamento.

Os conselheiros aprovaram o voto do relator por unanimidade, na Sessão de Plenário Virtual nº 12/26 do Tribunal Pleno do TCE-PR, concluída em 23 de julho. O Acórdão nº 1815/26 - Tribunal Pleno foi disponibilizado em 3 de agosto, na edição nº 3.723 do Diário Eletrônico do TCE-PR (DETC). O processo transitou em julgado em 12 de agosto.

Serviço

Processo nº:701924/25

Acórdão nº1815/26 - Tribunal Pleno

Assunto:Consulta

Entidade:Município de Palmeira

Relator:Conselheiro Ivan Lelis Bonilha